低效用地再开发余姚市小微企业集聚园（塘创园）项目：“全域综合整治+低效用地再开发”双试点驱动的工业整治再开发典型案例
阅读提示：2023年9月，自然资源部印发《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》（自然资发〔2023〕171号），部署在15个省（市）44个城市（区、县）开展新一轮低效用地再开发试点，宁波市获批成为试点城市之一。自试点工作开展以来，宁波市积极探索，创新政策举措，完善激励约束机制，有效盘活存量土地和低效用地，涌现出一批典型案例。本期编发第五期典型案例，供各区（县、市）交流。
余姚市小微企业集聚园（塘创园）项目：
“全域综合整治+低效用地再开发”双试点驱动的工业整治再开发典型案例
再开发要点：余姚市小微企业集聚园（塘创园）所在地原为废弃山塘，集聚了一批“低小散”工业企业，土地整体利用率不高，被列入余姚市全域国土空间综合整治试点区域。低效用地再开发试点启动后，依托“双试点”驱动，余姚市将该地块成功打造成“行业集聚、资源集约、绿色发展”的小微企业集聚园,在显著提升土地利用效率的同时，有效解决周边村民的就业问题，促进共同富裕。
作为浙江省工业强县，余姚市在经济发展过程中长期面临着土地资源约束、产业升级压力和环境治理需求等多重挑战。余姚市低塘街道小微企业集聚园（塘创园）位于余姚与慈溪交界处，西靠姚北新城，北临慈溪主城区，东南接近慈溪界，其所在地块原为洞池湖朝北山采石场，历经矿山关停后成为废弃山塘，后又自发集聚了30余家“低小散”企业，发展过程中存在土地利用效率不高、产出效益低、消防安全隐患突出等问题。
面临小微企业产业转型升级压力以及历史遗留废弃矿山整治等环境治理任务，同时为满足小微企业的用地需求，低塘街道充分依托全域国土空间综合整治，结合废弃矿山综合治理工作，在该地块及周边土地打造“行业集聚、资源集约、绿色发展”的小微企业集聚园，鼓励、扶持和服务小微企业发展。
一是全域整治“搭平台”。余姚市在国土空间规划引领下，建立了“全域综合整治专项规划-片区策划-单元实施规划-项目实施方案”的规划传导和项目实施路径。余姚以黄湖片区作为首个试点，落实国企作为片区统筹主体，综合集成各类要素、各项政策、各方力量，对片区内全域全空间全要素进行资源整合重组、空间布局重构、生产生活生态系统功能重塑。
二是低效试点“促开发”。本地块同步纳入低效用地数据库，充分应用低效用地试点政策涉及历史遗留用地处置等相关政策，综合“废弃矿山综合治理”“三改一拆”“低散乱污”企业专项整治等行动，按照全域国土综合整治方案确定的成片开发模式，实施“塘创园”低效用地再开发，通过拆、整、迁等方式，将违章建筑、废弃山塘、农村边角地等低效用地进行二次开发利用，盘活存量土地资源，为产业发展升级腾出空间。
三是园区建设“抓统一”。高位统筹，以“土地集约、功能集成、要素集中”为原则，按照“统一规划、统一设计、统一管理、统一行业、统一配套”的“五统一”标准推进园区建设。提高开发强度，原则上新增工业项目容积率不低于1.5，从物理空间上提升厂房建筑面积。
四是产业准入“严把关”。按照《余姚市工业集聚区规划》确定的主导产业和园区发展方向，制定出台“塘创园”入园管理办法，设定产业类型、投资强度、亩产效益、生产技术、环保消防等入园门槛，开展企业绩效筛选，严把企业入园关。引入发展潜力好、土地需求在5-10亩的创业型、孵化型、成长型企业。
五是共同富裕“促和美”。园区整体规划生产、生活、生态的空间优化。以矿山宕底整治后形成的建设用地，引入产业项目，带动周边区域商业发展和附近村民就业；相关部门推动完善周边配套设施建设，形成共治共进的良好局面。
“塘创园”项目有效解决了小微企业多用地需求大、废弃山塘多管理难度大的“二多二大”困境，在经济发展、社会效益、环境治理三个维度均取得了显著成效。目前园区一期已有13幅地块（约103.5亩）完成公开出让，共计13家企业入驻，以轴承制造、汽车配件两大行业为主，均已投产，累计投资超3亿元，已新增产值近2亿元。
后续“塘创园”全部建成后，预计可入驻企业30余家，成为年产值超10亿元的小微企业集聚区，推动传统块状经济向现代产业集群转型，成为低塘街道东南片区重要的经济增长核心，有效解决街道“二多二大”（小微企业多用地需求大、废弃山塘多管理难度大）困境，实现环境提升和经济发展双赢，将昔日环境脏乱差的“伤疤痼疾”变为经济社会发展的“聚宝盆”。
此外，“塘创园”还带动周边餐饮业发展和村民就业，实现了经济效益与社会效益的良性循环。
“塘创园”项目深度践行低效用地再开发与全域国土空间综合整治试点的工作要求，综合运用《宁波市低效用地再开发试点实施方案》及浙江省推进小微企业园建设等政策红利，将全域片区作为低效用地再开发的主战场，创新探索“全域整治+低效再开发+产业升级”的复合型开发模式，为双试点双轮驱动提供了示范样本。
“塘创园”案例充分体现了低效工业用地再开发需跳出“就地块论地块”的局限，以全域整治为基础、以统一标准为支撑、以产业筛选为保障、以综合效益为目标，最大化释放土地潜力，为破解小微企业用地难、管理乱等问题提供了创新解决方案，实现经济、社会、环境效益的协同提升。
一是以全域整治为引擎，系统整合低效用地与废弃矿山整治，实现“低效再开发+全域综合整治”双轮驱动。项目综合运用全域国土综合整治政策工具，通过“三改一拆”“低散乱污”企业整治等专项行动，统筹整合废弃矿山、农村边角地、违章建筑等碎片化低效空间，运用低效用地再开发的完善历史遗留用地手续等政策，实现土地的集约化重整和功能优化，构建“拆整建管”一体化实施路径。
二是以政策创新为支撑，精准对接小微企业园扶持政策，构建“标准建设+精准服务”的发展生态，实现产业提质与精准服务双提升。项目积极响应《关于加快小微企业园高质量发展的实施意见》《浙江省推进小微企业园提质升级行动计划》，创新采用“规划、设计、管理、行业、配套五统一”建设标准，高标准建设园区基础设施和公共服务设施。通过统一实施道路、管网等配套设施建设，建立智慧管理平台实现资源共享，配套建设员工公寓、商业网点等生活设施，打造出功能复合、配套完善的现代化产业社区，助力企业培育和服务体系完善。此外，“塘创园”灵活运用余姚市出台的《工业用地二次开发实施细则》政策，推行“标准地+承诺制”供地模式，严格设定投资强度、亩均税收、环保标准等入园门槛，确保入驻企业质量；同时，允许优质企业分期缴纳土地款，并为国家级专精特新“小巨人”企业提供地价优惠，成功引入川原精工等13家优质企业。其中，宁波川原精工机械有限公司属于国家级专精特新“小巨人”企业，项目建成后预计新增销售额1.8亿元，创造利税3600万元。
三是以三生融合为目标，推动废弃矿山“生态伤疤”向“产业聚宝盆”转变，实现生态修复与产业振兴协同，激活发展动能。项目将废弃山塘整治与小微企业孵化相结合，既消除环境隐患，又培育了新产业，带动周边村民就业，形成“生态修复—产业植入—民生改善”的低效再开发模式。这一实践超越了单一的工业用地再开发，通过全域国土综合整治，将生态治理、产业振兴、乡村共富深度融合，实现了“疤点”变“亮点”、“废地”变“宝地”的复合价值，为城乡融合发展中低效用地再利用提供了可复制的路径。
（本期案例评析作者：宁波市自然资源和规划研究中心 楼立明、林倩、罗燕南）
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