宁波大榭——政企合一开发历程的缩影
在前文《一文读懂园区开发的十大主流模式》中，笔者曾经归纳过“政企合一”开发模式，即开发公司和管委会“一套人马、两块牌子”进行开发。
如今，在政企分离的大政策环境下，国内现在这种开发模式基本已经绝迹，要么完全还政给政府，要么有合作但是也已政企分离，今天，笔者想聊一聊宁波大榭，这个曾经政企合一又还政给政府，发展势头一直良好的区域，带大家一览政企合一制度的前世今生。
一、大榭前身，港口条件优越的落后海岛
宁波是副省级城市、我国5个计划单列市之一，位于浙东，长江三角洲南翼，北临杭州湾，西接绍兴，南靠台州，东北与舟山隔海相望。
大榭开发区位于浙江省宁波市东部、长江经济带与东部沿海经济带“T”型交汇的长江三角洲地区，距宁波市中心 40 公里。大榭开发前，原是宁波市北仑区的一个乡，世代与陆地相隔。“穿山隔壁大榭山、过海隔江顶外乖，囡生千千万、勿嫁大榭山”。一讲起20多年前的大榭，岛上的老一辈居民都记得这句顺口溜。那时候，岛上老百姓出岛全靠摆渡。遇上大风大浪，少则几天，多则一周，都无法进出岛。开发之前，大榭有2万多人，从事农业和渔业，水利设施几乎没有，交通和经济都十分落后。
二、中信入主，从企业化治理到政企合一
1992年，借小平同志“南巡讲话”之东风，时任全国人大常委会副委员长、中信公司董事长荣毅仁先生两度视察宁波，提出整体开发大榭岛的战略设想。
1993年3月，国务院批复同意由中信公司成片开发大榭岛，实行国家级经济技术开发区政策。大榭开发区由大榭本岛和周围 7 个小岛组成，规划面积约36 平方公里，其中本岛面积30.84 平方公里。
1994年1月，国家经贸委批复同意成立中信大榭开发公司。
大榭开发区开发之初采取的是企业化治理模式——这种模式的特点是通过设立一个企业(开发公司)来规划、开发、管理一个开发区，开发公司实际上承担了一定的政府职能，进行公共基础设施开发。这种体制首创于蛇口，称之为“蛇口模式”。上海的漕河泾、闵行、虹桥开发区以及海南洋浦开发区也采取这种模式。
具体到大榭，在开发之初，由中信大榭开发公司负责开发区的开发建设工作，同时成立开发区管委会作为市政府的派出机构，开发区管委会将获准开发的土地转让给开发公司，开发公司开发后进行招商转让。管委会只负责行政管理事务，主要是制定规划，制定制度规范和落实政策，提供公共服务，不直接参与经营。
随着开发区开发建设的不断深入，这种模式也带来一系列问题，如公共产品供给不足，与政府打交道时由于没有行政级别办事效率降低等等。大榭开发区的治理模式又变成“政企合一”模式，具体体现在，开发公司和开发区管委会中很多 职能机构是“两块牌子，一套人马”，公司内部的一些部门越来越“政府化”，开发公司的总经理和管委会主任是同一个人。
三、定位明确，着力发展石化产业而非房地产
中信操盘后，对整个区域有了比较明确的定位，当初选址大榭，荣毅仁就是看中了大榭的深水岸线优势，并提出把大榭岛建成“世界一流港口的经济贸易区”的战略目标，整个大榭岛的愿景是打造为世界一流的石化产业基地，凭借政策优势、岸线优势和区位优势吸引了一批国内外知名企业纷至沓来。先后引进中海油、中石油、中石化、万华化学、东华能源、韩国韩华、德国林德、招商局等一批世界500强企业和国内重特大企业，基本形成“临港石化、港口物流、商贸服务”三大支柱产业，实现了临港石化工业的高效集聚发展。
而从产业发展和税收贡献来看，也以固投大，税收贡献高的石化产业为主，固投方面，1994-2012年大榭石化及相关企业累计共完成固投387亿元，税收方面，1994-2012年，大榭累计财政收入约545亿元，而其中80%以上为产业税收，从用地安排上，整个大榭的产业与居住用地比例约为8:2。
总体而言，大榭的产业财政远高于土地财政，中信确实也是在扎扎实实的推进大榭的产业发展，而不是圈地搞地产开发。
四、还政于政，补偿156亿但需在本地使用
2012年7月，宁波市人民政府与中信集团有限公司签订《关于调整大榭开发区开发建设管理体制框架协议》和《关于调整大榭开发区开发建设管理体制协议书》，中信集团将大榭岛开发权转予宁波市政府。
上述两份协议中就大榭开发区及该公司的发展前景做出定位，并就针对与中信集团之间的大榭开发区开发权移交事宜进行了资金补偿和回报的确认，资金补偿安排如下：
3、2016 年1 月1 日至2024 年12 月31 日期间，每年应付金额为上一年应付金额的110%。
此外，协议还约定了上述补偿资金(合计约156亿元)来源于大榭开发的财政支出，原则上要留在宁波市范围内使用，用于中信集团与宁波市合作的新项目。
五、良性合作，乘政策东风再次迈入新车道
在政企分离后，大榭以管理体制调整为契机，乘国家“一带一路、长江经济带”和宁波“港口经济圈”重大战略之东风，全面实施“三年攻坚、五年倍增”行动计划，全力建设“一岛两区三基地”：即全力打造具有大榭特色的“中国裕廊岛”，争创宁波港口经济圈的核心示范区、改革开放的先行先试区，建成国际一流的临港产业基地、国家重要的能源中转基地、华东片大宗商品国际贸易基地，同时，以打造低碳能源国际贸易中心为目标，全面启动穿鼻岛开发建设，发展再次迈入了新车道。
思考——政企分离是必然趋势，但不管什么体制，发展都是第一要义，是解决所有问题的根本。
1、在区域开发的前期阶段，特别是针对毫无基础的区域，政企合一的体制能够大大加快开发进程。特别是在总体规划制定、用地审批、基础设施配套、招商引资政策制定这些重要环节方面。
2、但是当区域进入较为成熟的阶段后，政企分离成为必然的趋势，除了中央巡视组的要求，这也是政府和企业自身的天然属性使然。政府是公共属性，而企业是追逐利益，出发点不一样，发展策略也不一样，随着区域越发成熟，二者的矛盾会越发凸显，所以分离是必然要求。
3、而对于开发公司而言，在政企分离前要对退出路径做好规划，尽可能的将公司利益最大化，最好能在优质可持续经营资产里留有自身的空间。
比如中信集团在移交之前，就已经通过中信兴业投资集团有限公司(华东公司)及其控股的中信大榭开发公司，已经为未来的持续利益获取留下了足够的空间——2011年，大榭开发区内的14家码头仓储企业全年实现营业收入15.9亿元，实现利润3.99亿元，同比增长56%，连续6年保持20%以上的增幅。中信大榭开发公司通过控股，与母公司共同投资及参股等方式，将一大批开发区二十年成长起来的优质服务型公司资产和港口物流及临港石化产业相关联企业纳入自己的经营版图当中。即使没有财税权，仍然可以共享区域经济高速增长的利益。
4、在产业发展方面，根据合适的资源禀赋定位合适的发展产业，并坚定不移的走下去拥有产业定力非常重要。
宁波是我国东部沿海重要的港口城市、华东地区重要的工业城市，以石化、汽车及零部件、纺织服装、电工电器等为主，而大榭建港条件优越，中信当时非常坚定的走港口之路并以此发展石化产业群，近二十年来一直朝这个方向发展，把大榭从一个孤岛开发成全国靠前的石化产业基地
这给宁波政府带来了实实在在的好处，所以在政企分离时，双方也是取得了一个共赢的结果——大榭得到了肉眼可见的实打实的发展，中信拿到了不菲的补偿金，同时还通过一大批关联企业获得了未来的收益空间，而补偿金是通过大榭自身财政支出，只有大榭继续发展，中信才能如数拿到这些补偿金，不会给宁波政府造成额外的负担，而且补偿金只能用在宁波范围内，这样又将中信和大榭、宁波的共同利益进行更加深度的捆绑，而不是政企分离后就一拍两散抬腿走人。
结语——随着现代治理制度的日益完善，政企合一制度走向分离是必然，从中信在宁波大榭中的优雅转身，可以看到无论是政府还是企业治理，发展都是第一要义，只有踏踏实实搞开发，整个区域发展起来了，后面的算账、还政都是水到渠成的双赢，否则，一切都是无本之木，所以，不管是什么体制下的开发区或者园区，发展，永远都是第一要义。
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