MK_59经济新常态下的工业用地空间资源整合初探——基于宁波现状工业用地调查
MK_59.经济新常态下的工业用地空间资源整合初探——基于宁波现状工业用地调查
本文以宁波市现状工业用地调查数据为基础结合研究范围内相关规划拼合梳理现状工业用地空间分布用地规模产出效率现状问题及其与相关管控要素叠加分析未来宁波市工业用地增量空间存量空间明确现状工业的分类管控空间并借鉴其他城市工业用地管控经验提出未来宁波市工业用地空间资源整合的初步设想希冀在经济新常态工业40趋势下确保未来宁波经济的提升转型发展空间节约宝贵的土地资源提高城市经济运行效率
经济新常态下的工业用地空间资源整合初探 ——基于宁波现状工业用地调查
摘要:严格控制工业用地增量发展，对存量工业用地提质提效成为未来城市工业用地空间资源整合的新常 态。本文以宁波市现状工业用地调查数据为基础，结合研究范围内相关规划拼合，梳理现状工业用地空间 分布、用地规模、产出效率、现状问题及其与相关管控要素叠加，分析未来宁波市工业用地增量空间、存 量空间，明确现状工业的分类管控空间，并借鉴其他城市工业用地管控经验，提出未来宁波市工业用地空 间资源整合的初步设想，希冀在经济新常态、工业 4.0 趋势下确保未来宁波经济的提升转型发展空间，节 约宝贵的土地资源，提高城市经济运行效率。 关键词:经济新常态 宁波 工业用地 产出效率 更新
当前中国经济步入“新常态”，经济增长进入了可控、相对平衡的运行区间， 以往以粗 放使用、增量投放为主的土地使用模式正在发生悄然改变，尤其是工业用地。宁波是工业强 市，二产在国民经济中占有较高比重（见图 1） ，各县市区乡镇工业发达，工业用地布局粗 放， 产出效率不高， 相比国内先进园区， 宁波工业园区普遍存在着土地产出效率不高的现象。 土地资源的供给与社会需求之间呈现不平衡发展态势， 工业用地日趋紧张局面与城市化快速
图 1 宁波市六区 2013 年工业占生产总值比重（单位：%）
发展之间的矛盾已成为宁波转型发展中亟待解决的现实难题之一。 研究如何转变工业用地利
用方式， 提高工业用地产出水平， 对于经济新常态下破解土地资源瓶颈给工业经济发展带来 的制约具有重要意义。
本研究所选取范围为宁波市六区 （包含江东、江北、海曙、北仑、镇海、鄞州） ，该范 围是总规中心城区范围的市区行政区域，总面积 2560 平方公里。数据的选取以市六区范围 （880 平方公里）为基准，整理 2013 年底现状用地，规划拼合集合宁波城市总体规划中心 城区规划、各组团规划、各乡镇及其他重点片区规划等（详见图 1）。市六区范围重点研究 工业用地现状与规划对比及总量控制，中心城区范围侧重于工业用地的存量及增量空间确 定等。（详见图 2）
近十年， 宁波市工业用地不断增长， 但增长速率不断放缓， 空间上圈层式布局态势明显， 新增工业用地呈郊区化趋势， 基本形成以国家级开发区为龙头，以省级开发区为主体，以区 县级工业区（集聚区）及乡镇类工业区（集聚区）为补充的园区发展格局
状用地统计数据来看，宁波市建成区面积总体上以增量为主，新增建设用地 （主要为出让或 划拨） 19.22 平方公里，其中，城市建设用地 11.76 平方公里，乡镇建设用地 7.46 平方公里； 在新增用地中，居住用地最大，总共为 5.60 平方公里，其次是工业用地。
图 3 宁波三江片工业用地圈层分布演变 （资料来源：王武科、张凌、胡东海《宁波市三江片区工业用地时空演变分析》
宁波市六区 2013 年第二产业增加值 2194.7 亿元。主要产业类型为传统制造业 （纺织服 装、家用电器、仪器仪表、机械制造） 、临港工业 （石化、电力、钢铁、造纸和修造船等） 、 高新技术产业（电子信息、机电一体化、新材料）。现状中心城六区工业园区用地约 202 平方公里，主要集中于临港及绕城区域，城区及乡镇亦分布有零散工业用地。总体空间上 主要形成三大片区，分别为北仑镇海临港工业片、鄞州绕城工业片、江北沿铁路工业片。 （见图 4）
市六区现有国家级园区 6 个，省级园区 5 个，市区级重点园区 12 个，乡镇重点园区 30 多个及其他若干非重点工业区块。在现有工业用地总量中，国家级园区工业用地 5747 公 顷，省级园区工业用地 1508 公顷，市区级园区 4400 公顷，乡镇重点园区 3739 公顷，其他
非重点工业区块 4806 公顷。由此可见国家、省、市级重点园区工业用地占比达到 58%，其 他园区占到了 42%。（详见图 5）存在着大量的未入园工业区块，且乡镇工业占到了较高比 重。
3.3 主要园区工业用地产出效率对比
表 1 部分国家级、省级、市区级、乡镇园区产出效率分布图、表。
春晓生态工业园 鄞州投创 白峰小门 云龙工业园区 石碶工业园区 高桥工业区 镇海广源工业区 上海 104 工业区块平均 上海 104 工业区块最高
资料来源：根据《宁波市工业集聚区规划》调研数据整理
通过现状部分不同等级园区工业用地产出效率的对比， 整体上国家级、 省级园区产出效 率普遍高于市区级、乡镇级，部分省级园区处于转型升级阶段或起步发展阶段，产出效率不 高（镇海经济开发区 B 区 786 万元/公顷和望春工业园 1905 万元/公顷） 。部分乡镇和成熟市 区工业园区产出效率较高，如鄞州投创 5386 万元/公顷和云龙工业园区 6094 万元/公顷。但 市六区工业区块与上海规划的 104 工业区块比较仍有很大差距，远低于上海最高的 65449 万元/公顷，75%以上园区低于上海市 104 工业区块平均水平。 （详见表 1）
自《宁波市城市总体规划（2006—2020） 》实施以来，工业用地的增量主要集中在东部 临港的镇海片与北仑片，两片的工业用地增量占总工业用地增量的 88%。中心城区内工业用 地在逐步外迁的过程中， 并未达到工业向园区集中的目标， 而是布局在郊区城镇的干道沿线。 从目前工业用地的布局来看，约 60%的工业用地位于总规确定的工业用地之外。 （1）工业用地空间布局 中心城三江片则受级差地租、规划导引、生态环境制约等因素的影响，内环与中环以内 的工业用地以退二进三为主， 新增工业用地主要集中在中环与外环之间， 整体上工业用地呈 现中心向外围转移的发展趋势。 外围工业用地的布局则相对分散， 呈现出沿交通线布局的态 势。中心城北仑、镇海临港产业带已基本形成，以宁波经济技术开发区和宁波石化经济技术 开发区为依托，临港大工业格局显现，未来的发展空间主要集中于东部滨海新城区域，原有 工业用地将进行优化提升。鄞州区工业区块分布相对较散，主要由环绕城区域、东部滨海区 域及分散的乡镇工业区块，其特点是绕城及周边面临产业转型和功能提升，东部滨海、西部
望春工业园、南部鄞州工业园是未来发展的重点，同时应严控乡镇工业扩张。 （2）工业用地产出效率 由于缺乏整体工业用地分级管控措施，市六区工业用地产出效率不高，尤以零散分布、 未入园的工业区块为主。总体上工业用地的产出效率依据各自园区等级递减，但是国家级、 省级及市区重点工业区块与上海市 104 工业区块的产出效率有较大差距， 而且部分待调整用 地性质的乡镇工业区块用地产出效率较高，未来调整时面临较大阻力。
4. 多管控要素下的现状工业用地分析
管控要素包括：城市规划及相关规划、生态红线、城镇建设控制线、国土增量土地指标 等。
4.1 规划与现状工业用地叠加分析
1.规划工业用地布局 中心城范围依据《宁波市城市总体规划（2006——2020） 》 （2015 年修订），规划工业 用地 8653.4 公顷，其中三江片工业用地 2388.2 公顷，北仑以宁波经济技术开发区、梅山保 税区、大榭经济开发区为依托，规划工业用地 4588.9 公顷，镇海以宁波石化经济技术开发 区和镇海经济技术开发区为依托，规划工业用地 1676.3 公顷。（详见图 6、图 7）
图 6 总规中心城区规划工业用地
本次研究范围在总规中心城区范围的基础上向外扩展至市六区，依据研究范围规划拼 合总图，共有工业用地 13439 公顷，除去总规中心城范围内工业用地外，外围组团、乡镇 工业区块及部分乡村重点区块工业用地共有 4785.6 公顷，占比达 36%，仍然是未来相当长 一段时间内的工业发展重点。中心城范围内工业用地主要集中于临港及南北绕城区域，部 分现状工业用地正在逐步转型。
表 2 各级园区现状与规划工业用地对照表
规划工业用地在总量上比现状工业用地减少 6700 多公顷，但这只是在规划的终极状态 下，并不能完全说明工业用地是减量规划。国家级和省级园区是未来宁波市工业发展的主 要空间，空间规模维持相对稳定，其他中心城内及乡镇非重点工业区块以转型提升和控制 消减为主。（详见表 2） （1）规划工业用地外的现状工业用地
图 8 规划工业用地外的现状工业用地
规划工业用地外的现状工业用地是未来宁波城市转型拓展的主要承载空间，该部分空 间或是临近城区的工业区块，应予以控制消减、优化提升；或是城区内工业区块，将逐步 改造搬迁；或是乡镇村非重点工业区块，应严加控制规模。该部分工业用地总规模 12077 公顷，占比达 60%，说明有相当一部分工业用地未来用地无法保证，未来工业用地空间资 源整合的任务艰巨，城市经济可持续发展受到挑战。（详见图 8）
（2）规划工业用地内的现状工业用地 规划工业用地内现状工业用地在未来相当长一段时间内仍然是发展的重点， 该部分空间 是工业用地的存量空间，应注重提质提效，移除重污染低效益及与区块定位不符的企业，集 聚集群集约发展。由于该部分用地空间稳定，且有一定发展基础，现状规模予以保留，应在 市六区全域范围内统筹，围绕现状工业区块打造工业集群。该部分工业用地总规模 7940 公 顷，占现状工业用地的 40%，规划工业用地的 59%。这部分用地中国家级、省级及市级园 区占有很大比重，同时未来将结合现有重点园区予以相应的增量用地安排。 （3）规划工业用地内的非现状工业用地 规划工业用地内非现状工业用地是未来园区扩展和其他工业区块迁移的承载空间， 虽在 现状上属于非工业用地， 但并不完全属于工业用地的增量空间。 该部分工业用地总规模 5547 公顷，占规划工业用地的约 41%，是未来工业园区重点管控区域，应适度提高入园标准， 严控用地投放，重点安排战略性新兴产业和先进制造业。 （详见图 9）
图 9 规划工业用地内现状及非现状工业用地对比
4.2 生态红线范围内的现状工业用地
图 10 生态红线范围内的现状工业用地分布
生态红线 公顷，占现状工业用地的 11.4%。主要分布于奉化 江、余姚江、甬江沿线、沿山体周边的生态管控区及绕城高速、甬台温铁路、萧甬铁路沿线 生态缓冲区内，三江片与北仑、镇海片之间的结构性生态带内也分布较多的工业用地。生态 红线范围是具有保护城市生态要素、维护城市总体生态框架完整、确保城市生态安全等功 能，需要进行保护的区域。 对生态保护有不利影响的项目，尤其是现状的工业项目， 应引导 其进行改造和产业转型，逐步转为与生态保护不抵触的适宜用途，或进行异地迁移。 （详见 图 10）
4.3 中心城建设控制线外的现状工业用地
图 11 中心城建设控制线外的现状工业用地分布
宁波总规确定的中心城区建设控制线 公顷，占现状工业用地 的 13.9%，由于市六区部分乡镇的建设控制线尚未确定，本次统计暂不包含中心城范围外的 区域。该部分工业用地基本与生态红线内工业用地吻合，应及时向城镇建设集中区内迁移， 同时加强生态红线 中心城区土地增量空间叠加分析
依据国土部门 2020 年前中心城区新增土地指标， 新增城市建设用地指标 4788 公顷， 在 与城市规划拼合图对比后，可测算 2020 年前新增工业指标 637 公顷，占新增土地指标的 13.3%，占规划工业用地的 6.8%。未来宁波的城市建设中，实际工业用地的增长空间极为有 限，工业用地投放紧缺。如何在此严峻条件下保证宁波经济的健康增长，是城市规划需要重 点解决的问题。 （详见图 12、图 13、图 14）
图 12 2020 年新增建设用地指标分布
图 14 2020 年新增工业用地指标分布
4.5 其他规划对工业园区的控制
《宁波市产业空间布局优化调整研究》、《宁波市工业集聚区规划》对未来宁波市工业 用地空间资源做了较为具体的宏观把控，两者在控制思路上基本保持一致，将全市工业区 块划分为三个层次，分别为重点发展区块、优化提升区块、控制调整区块。 （1）重点发展——重点保证战略性产业平台的用地需求。 有限的土地资源重点向规划的战略性产业平台集聚，主要为特色产业集聚区。 （2）优化提升——提升和转型现有的传统优势产业园区。 现有的传统优势产业园区，按照提质提效，加强创新研发，推动转型升级，提高产出 效率的思路，重点做好园区转型升级工作。 （3）调整控制——控制和压缩乡镇产业区块的发展需求。 控制乡镇工业发展，原则上不再在村一级布点工业园区。现有的乡镇工业园区主要通 过低效用地的再开发进行升级转型。
（1）深圳——全产业口径、全空间布局 深圳市新一轮产业布局规划以“产城融合”为目标，采取了“全产业口径、全空间布 局”的思路。针对深圳现状工业用地混乱的情况，划定制造业布局控制线，控制线外不再 新增制造业，已有制造业鼓励向控制线内聚集。为加强产业布局规划和控规的衔接，规划 以控规编制的基本单元标准分区为接口，将总规确定的 220km2 规划工业用地指标分配到各 个标准分区中。 （2）成都——红线控制、圈层布局 《成都市工业集聚区规划》划定了 21 个工业集聚区（4 个市级、17 个区县级）和 12 个重点镇工业点。全市工业园区呈现圈层式布局、一区一主业， 并划定工业线，严格控制全 市工业用地指标，全市每年 1/3 的用地指标用于 21 个工业集聚区，合理布局工业园区，避 免无序竞争。 （3）上海——总量锁定、存量优化、分类调控 上海工业用地规划发展方向分为“104 区块”、“195 区域”和“198 区域”。 其中，104 区 块是全市现有的约 104 个规划工业区块；195 区域指规划工业区块外、集中建设区内的现状
工业用地，实际面积约 195 平方公里；198 区域指规划产业区外、规划集中建设区以外的现 状工业用地，约 198 平方公里。工业用地存量二次开发的市场主要存在于 195 区域，转型 的方向有研发总部产业类用地、研发总部通用类用地、商办用地等；而 104 区块原则上以 结构调整、 升级和发展先进制造业为主，确需转型的，其方向主要为研发总部产业类用地、 研发总部通用类用地和工业用地标准厂房类。
5.2 宁波工业用地空间资源管控措施建议
新常态下， 城市建设用地指标投放将逐步趋紧， 工业用地指标投放将逐步走上总量控制、 增量递减、 存量优化的方向。 越来越稀缺的工业用地，也可以倒逼现有的产业地产商改变原 有的粗放型发展模式，转而精耕细作，在更少的工业用地上提供更多的产值、税收，培育 出更多的产业新星，并延伸出更多的创新业务模式，这些都是有益于城市健康可持续发展 的。依据宁波的现状工业用地布局、 产出效益及规划情况， 针对宁波中心城六区工业用地空 间资源管控提出以下建议： （1）明确产业类型 依据产业层级及园区等级，淘汰部分落后产业类型，或向低层级工业区块转移，确保重 点工业区块的产业类型优化调整、 空间集约高效。 广泛推行“一区多园、一园一业”模式， 主导产业发展方向明确，消除同质化发展、无序化竞争现象，形成定位清晰、分工明确、 优势互补、结构合理的工业区块发展新格局。 （2）划定工业控制线 目前宁波市正在开展多规融合工作，城市总体规划报批完成，中心城六区生态红线、城 市开发边界正在研究当中， 中心城工业控制线同样也是多规融合的重要组成部分。 应在总体 规划、城市各片区控规、生态红线和城市开发边界的基础上，合理确定宁波市未来工业用地 规模，划定工业控制线，确保未来发展空间。控制线外不再新增工业用地，已有工业企业鼓 励向控制线）工业用地分类管控 一类：重点发展区域（规划工业用地内非现状工业用地） 该部分工业用地 5547 公顷，定期对区域内规划实施情况进行评估（主要内容包含用地 产出效益、亩均投资强度、生态环境影响评估等） ，提出调整优化方案，统筹优化区域整体 布局和规模， 对区域内企业实施进出动态管理， 按照各自园区的功能定位和发展阶段等不同 情况，实施分类指导，进一步优化用地结构。实现园区控详规划全覆盖。强化园区各专项
规划与控详规划的对接。该区域应以工业用地为主导，重点保障战略性新兴产业和先进制 造业的发展空间。 二类：重点提升区域（规划工业用地内现状工业用地） 该部分工业用地 7940 公顷，亦是未来工业用地发展的主要空间，以优化提升为主，对 现状高污染、高能耗、低产出、低产业类型的工业区块进行升级，提质提效，定期对区域内 升级提升实施情况进行评估， 对区域内低效传统制造业企业实施淘汰机制， 保障战略性新兴 产业和先进制造业的发展空间。 三类：重点整治区域（规划工业用地外、城镇建设控制线内的现状工业用地） 该部分工业用地 9780 公顷，以转型为导向，重点发展与城镇建设相融合、与产业链相 配套的生产性服务业，积极引导向城市生活功能转变，实施转型发展。 区域现状工业用地向 生产性服务业及城市生活功能转变，不断优化区域人口结构，实现产业提升、生态提升、 功能提升、民生提升。针对该部分工业用地量大的特点， 分期实行产业转型， 先期引导有条 件的企业向总部经济、创意研发等过渡，待条件成熟再推动周边区块。 四类：重点清理区域（规划工业用地外、生态红线内的现状工业用地） 该部分工业用地 2307 公顷，以复垦为导向，除区域内的市级重大项目等，重点实施生 态修复和整理复垦。
图 15 宁波市六区工业用地分类管控示意图
（4）相关配套政策 针对工业用地空间资源分类调控措施，配套相关政策，保障工业用地整合提升的推进。 相关政策包括加强对闲置和低效工业用地的清理和综合治理， 加大产业结构调整转型工作力
度，完善产业用地储备制度，创新存量工业用地盘活利用的补偿方式，在财税政策方面支持 工业区二次开发， 完善治理工业用地土壤污染的管理体系和政策措施， 建立完善的工业用地 统筹推进工作机制等。
（1）现状工业用地布局 宁波市六区现状工业用地规模大，远超出规划工业用地规模 6782 公顷，现状管控手段 不足，造成大量工业用地处于生态红线 公顷） ，现状已建成的规划工业用 地 7940 公顷，仍有 5547 公顷的增量空间，是未来发展的重点，应严加管控。且未来新增指 标有限，工业用地投放紧缺，如何在此条件下保证宁波经济的健康增长，是城市规划需要重 点解决的问题。 （2）工业用地空间资源管控措施 结合先进城市经验， 宁波市六区的工业用地空间资源首先应明确各园区产业类型， 确定 发展重点，然后划定工业控制线，在此基础上实行分类调控，调控区域包括重点发展区域 （5547 公顷） 、 重点提升区域 （7940 公顷） 、 重点整治区域 （9780 公顷） 、 重点清理区域 （2307 公顷） 。
[1]王武科，张凌，胡东海.宁波市三江片区工业用地时空演变分析[J].城市规划，2011. [2]宁波市城市总体规划（2006-2020） （2015 年修订） ． [3]宁波市工业集聚区规划. [4]宁波市产业空间布局优化调整研究.
作者简介 苗华楠，规划师，宁波市规划设计研究院； 张磊，所长，宁波市规划设计研究院。
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