关于“飞地经济”招商引资的实践和思考
按照省领导的指示，为学习借鉴其他省市发展“飞地经 济”的先进经验，推动我省沿长江发展“飞地经济”，3 月 中旬，由省发改委牵头组织省商务厅、省国税局、省地税局、 九江市发改委、九江市财政局以及彭泽县发改委等部门人员 赴杭州、衢州等地进行了学习考察。回来后，结合去年对我 省利用省外资金工作调研情况，对我省创新招商方式，加快 推进“飞地经济”招商引资进行了一些初步的梳理。通过考 察，笔者感觉，江浙这些地方在发展“飞地经济”方面做了 有益的尝试，他们在推动“飞地经济”招商引资，特别是承 接产业转移上取得了很好的效果，值得我们学习和借鉴。 一、浙江省“飞地经济”招商的实践 2010 年元月 12 日，国家在批准设置皖江城市带产业转 移示范区的文件中，头部次把发展“飞地经济”纳入国家战 略层面进行规划并付诸试验。“飞地经济”是借用了国土学 上“飞地”的概念，指在推进工业化和招商引资过程中，打 破行政区划限制，把甲地或甲地引进的资金和项目放到行政 上互不隶属的乙地的开发区（工业园区），通过规划、建设、 管理和税收分配等合作机制，实现互利共赢持续发展的经济 模式。 （一）杭州市建设前进工业园，推行“园外园”招商的 实践。杭州经济技术开发区于 1993 年 4 月经国务院批准成 立的国家级开发区，行政管辖面积 104.7 平方公里，辖区人 口 30 万，是杭州市乃至浙江省发展现代制造业、外向型经
济和高教科研的重要基地。 2005 年开发区开始谋划拓展园区 以承载产业项目， 2006 年决定在与开发区隔江相望的萧山建 立 40 平方公里的前进工业园区，用地建设模式是飞出地— —杭州开发区投资， 据前进工业园区负责人介绍， 截止目前， 杭州开发区已经投入 34 亿元用于“飞地”建设。产业布局 是依托杭州开发区支柱产业，即以汽车制造为龙头的现代装 备制造、以技术领先型为目标的新能源新材料、以产业为导 向的生物医药三大主导产业以及现代物流配套产业。用地指 标、用地规划、占补平衡、环评等资源配制指标由杭州开发 区通过引进大项目以及省市协调解决，不占萧山区的指标。 2008 年底前进工业园区开始展开“飞地经济”招商引资，并 先后引进了青年汽车、恒科精工、美通重机、福隆鼎、易东 机电、光昱汽配等工业项目，2011 年招商引资企业产值为 16.1 亿元。制定“飞地经济”利益分配政策，规定税收由工 业园区征收，其中地方留成部门按萧山区 20%、开发区 45%、 杭州市 35%比例分成。形成考核机制，招商引资项目、引资 统计、工业产值由萧山区报到杭州市，省里考核萧山时，这 块算萧山的（萧山区是省直考，市里不考核萧山），杭州市 考核开发区时算开发区的。 （二）杭州市前进工业园区设立江东杭千（扶贫）开发 区，推行“园中园”招商的实践。江东杭千(扶贫)开发区位 于萧山区新湾镇杭州经济技术开发区前进工业园区内，规划 面积 2 平方公里，净工业用地面积约 1500 亩。这是浙江省、 杭州市为加快推进淳安工业经济发展，切实保护千岛湖生态
环境资源，为淳安县创立的一个新的工业经济发展平台。江 东杭千(扶贫)开发区“飞地经济”模式是实行杭州经济技术 开发区负责出资统一规划、统一建设、统一管理，并由杭州 经济技术开发区和江东杭千(扶贫)开发区分步实施。淳安县 只负责派出人员入驻园区进行招商引资，负责项目用地的占 补平衡，收取项目投产后全部税收。招商引资工作的统计等 考核任务指标都归前进工业园区。 （三）衢州市建设山海协作示范区，推行“合作园”招 商的实践。2002 年浙江省委、省政府下发《关于转发省协作 办实施“山海协作工程”帮助省内欠发达地区加快发展意见 的通知》，衢州市经济开发区、高新园区分别与宁波、绍兴、 杭州共建省级“山海协作示范区”，宁波市北仑、镇海、鄞 州等地分别与该市柯城、 衢江、 龙游、 江山、 常山 5 个县 （市、 区）合作建立工业功能区。山海协作的“合作园”是杭州、 宁波等地“腾笼换鸟”、增强活力、拓展空间的有效平台， 这些地方积极支持衢州到杭州、宁波招商引资，并介绍企业 到衢州创业发展；同时也是衢州市以土地资源换取资金投 入，引进项目，加快产业升级的重要抓手和有效途径。2002 年至 2011 年衢州市山海协作实际引进资金 689.3 亿元，其 中 2011 年实际引进资金 69.98 亿元。 从宁波山海协作示范区的资源与产业合作来看，衢州市 “飞地经济”招商引资，头部，双方注重加强土地资源合作 利用。 衢州为宁波保基本农田 5 万亩， 代建标准农田 5 万亩， 代造耕地 1 万亩。宁波支付衢州土地资源补贴费 22.5 亿元。
第二，园区投资模式为共两地建设型。为构筑合作平台，促 进宁波企业向衢州转移，在衢州经济开发区内划出 3 平方公 里，共建宁波山海协作示范区，宁波出资 3 亿元用于基础设 施建设。 第三， 双方政府高层推动。 宁波市人民政府出台 《关 于推进宁波与衢州加强资源与产业合作的实施意见》（甬政 发[2006]114 号），以文件形式向各县（市）、区人民政府， 市政府有关部门、有关单位下发年度资源与产业合作工作任 务。衢州市人民政府向有关部门下达了《衢州市人民政府关 于宁波企业到衢州经济开发区投资的若干意见》，优先安排 宁波企业发展空间，存量土地优先安排宁波企业入园；加大 对宁波转移入园企业的财政奖励力度和出口创汇奖励力度 等。 二、浙江推行“飞地经济”招商的启示 “飞地经济”的主要理念，即：“你投资、我受益”， 飞入方“不求所有、但求所在”，飞出方“不求所在、但求 所用”等，有力地促进了欠发达地区承接产业转移，推动招 商引资的不断深化和长足发展，加快区域经济产业集聚和项 目集群。 从考察情况看，“飞地经济”有政府引导高位推动，也 有市场运作无形的手在推动。政府引导使“飞地经济”招商 有效地破解了有项目无载体的难题，拓展了开发区（工业园 区）的空间，创新了承接产业转移的方式。浙江推行“飞地 经济”招商有政府的有力推动，双方间政府的政策支持，较 好的考核和利益分成机制等，充分调动各地招商引资的积极
性，使招商引资工作打破了不同区域之间的行政区域界限， 达到在竞争中合作，在合作中实现共同发展。 从浙江的情况，可以给我们以下启示：一是推行“飞地 经济”招商要借地招商，借区域招商，在某种意义上也是借 市场招商。杭州开发区借萧山区的一个区域，打造一个产业 新区招商；淳安县是借前进工业园区的一块地招商。两者都 是依托杭州开发区的产业优势和市场资源。二是推行“飞地 经济”招商要符合产业转移规律，实现优势互补。任何一个 国家或地区拥有的资源，拥有的要素总是有限的，所以要通 过合作的形式来扬长避短。以“飞地经济”承接发达地区产 业转移，满足了企业、飞出方和飞入方三者利益需求。如宁 波企业转出后，有利于产业转型升级做存量；衢州可以实现 产业快速升级；企业从宁波到衢州可以享受双方政府的优惠 政策等。三是推行“飞地经济”招商要建立互利多赢机制。 包括建立引进项目、资金的统计考核机制，建立利益分享机 制，建立政府间的有效合作推动机制等。 三、我省“飞地经济”招商的现状与类型 近年来，我省各地在深化招商引资过程中，有许多地方 已采用了“飞地经济”的招商方式，并取得了一定的成效， 归纳起来主要有以下两种类型： （一）异地办厂。2002 年，鹰潭为了促进贵溪市樟坪畲 族乡地处边远山区的经济发展，在市工业园区专门为樟坪乡 划出发展用地，由贵溪市财政出资统一完成工业园区“七通 一平”基础设施，用于樟坪乡引进的招商引资项目建设。樟
坪乡招商引资项目落户鹰潭市工业园后，税收全由樟坪乡支 配。南昌市青山湖区的一些乡镇村实行异地办厂，较好克服 用地难等招商引资问题。如胡坊镇、进顺村等乡镇在昌东工 业区建立占地面积 800 亩的乡镇工业园。胡坊镇引进的江苏 客商投资 1.02 亿元的南昌洪腾实业有限公司、胡坊镇进顺 村引进的潘湖物流项目等相继在昌东工业区自己的工业园 落户。上饶县利用县工业园区的良好平台实施“飞地经济”， 实行“异地办厂、属地纳税”政策，鼓励乡镇引企入园，促 进招商引资，促进经济发展。如郑坊、石人等乡镇的招商引 资工作促进财政收入成倍增长。宁都县打破区域界限，推行 “飞地”招商模式，引导各乡镇充分利用各自的人脉资源， 与发达地区商会、行业协会联系，引进投资项目统一进入工 业园集中发展。较好地解决了一些条件差而制约招商引资的 “瓶颈”问题。如地处边远山区的肖田等乡镇，通过“飞地 经济”招商引资，按比例获得项目投产后的利益。 （二）“筑巢引凤”。2007 年 4 月江西省人民政府与深 圳市人民政府签订《关于加强赣深经济社会领域合作与发展 的框架协议》，双方就共同推进在江西省吉安市建设深圳产 业园区，加强两省市工业园区产业集聚、人才、项目、管理、 信息等方面的合作与交流，重点引导高新技术产业、装备制 造业、电子信息产业、优势资源产业、农产品加工业的合作 联动，共谋发展。泰和县规划 2000 亩土地建设温岭产业园， 作为承接浙江温岭市机电制造、金属加工等产业转移的“飞 地经济”园区。该县通过破解用地难、用工难、融资难这三
道难题，出台《泰和县鼓励外商投资办法》等为发展“飞地 经济”提供巨大支持，推进招商引资工作持续深入发展。永 新县工业园区规划 1000 亩土地，为该县石桥镇与友好乡镇 ——浙江省嘉善罗星街道建立永新罗星产业园，通过“飞地 经济”承接罗星的产业转移，提升永新石桥镇的工业升级， 促进嘉善罗星街道工业的转型升级等。 从我省一些地方推行“飞地经济”招商的情况看，政府 层面的推动力度还不够强，区域内的“飞地经济”招商运作 模式、招商项目统计考核、利益分成等方面尚未形成机制； 我省与省外的合作层次不高，还停留在产业对接和项目招商 上，“飞出地”政府作用不够明显；市场运作程度不够等。 四、我省“飞地经济”招商的建议 “飞地经济”招商方式在我省的一些设区市、县（市、 区）早已在运用，下一步要做的工作是充分学习借鉴经济发 达地区的先进经验，要在国家战略的指导下，找到适合本区 域“飞地经济”招商的切入点、落脚点以及桥梁、纽带，把 “飞地经济”变成经济增长极，产业新高地。 （一）高标准推进“飞地经济”招商的平台建设。“飞 地经济”招商有多种形式，概括地说无非有两种，头部种是 利用已有产业基础和开发区（工业园区）条件把其他地区的 项目、产业吸引过来，与自身产业相融合；第二种是通过合 作共建产业转移园区，直接把其他地区的产业“搬迁”过来， 发展“飞地经济”。无论哪一种形式，都离不开布局优化、 功能齐全的产业园区。因此，建议：
1、高标准设计项目落户平台。组织力量在全省范围内 抓紧编制好“飞地经济”招商引资项目用地的总体规划，对 全省各层面的开发区（工业园区）的熟地征迁和盘活的闲置 土地加大整合力度，借助调结构、促转型，站在经济增长极 的高度对开发区（工业园区）予以高起点规划，为“飞地经 济”招商引资项目加大供地力度。 2、共同解决“瓶颈”问题。通过招商项目飞出地在土 地占补平衡上对项目飞入地予以大力支持，不断拓展“飞地 经济”招商引资项目的用地空间。 3、发挥优势，创新载体。各设区市要充分发挥自己的 区位优势，做好“飞地经济”“合作园”招商引资文章。如 九江在沿长江岸线、上饶在毗邻浙江的县市、抚州在接壤海 西的地方、 赣州在临近广东范围内、 萍乡在靠长珠潭边界上， 设计“飞地经济”园区，加大承接产业转移力度，促进本地 经济结构调整和产业升级。 （二）创新“飞地经济”招商方式方法。一是要立足政 府引导，市场运作，实行商业化运作。一方面，由“飞地” 双方投资注册成立投资公司，负责“飞地经济”招商。另一 方面，由“飞入地”政府成立投资公司对“飞地经济”进行 市场化运作，负责招商引资工作。二是充分发挥民间资本的 作用，有效引导民间资本入股“飞地经济”招商引资企业， 解决“飞地经济”招商引资项目融资问题。组织民间资本合 伙成立投资公司，参与“飞地经济”产业园建设和管理，开 展“飞地经济”招商活动。
（三）建立健全“飞地经济”招商的长效机制。一是加 强政府的引导和扶持，做到领导重视，建立健全政府间的高 层推动，部门的合力协调制度。二是根据地方特色资源，规 划设计好“飞地经济”招商产业，出台相关政策，设置产业 准入门槛，瞄准招大引强，加快承接产业转移，促进产业配 套集聚。三是设计好“飞地经济”招商统计、固定资产投资 等方面的考核机制，充分肯定“飞地”招商双方的成绩。四 是要建立好项目投产后的利益分配制度，做到“飞地经济” 招商成果共享，实现互赢。
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