宁波开创土地二级市场试点变革
轰轰烈烈的中国改革，发端于土地，收获于土地，也不断在土地上捕捉着深入推进制度变革的新契机。
宁波，是全国28个国有土地二级市场试点城市之一。自2017年5月国土资源部正式批复《浙江省宁波市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点的实施方案》以来，宁波市紧扣试点目标，坚持问题导向，积极探索、大胆实践、破难创新，努力开创土地二级市场交易的宁波模式。
一百年前，孙中山先生提出“地尽其利、地利共享”的思想。新中国成立后，不断演变的土地制度和改革动力,赋予了中国经济快速崛起的优势。
近年来，伴随着浙江经济发展方式转变，产业结构调整和升级，土地二级市场的需求日益强烈，交易逐渐活跃。但同时，土地二级市场存在的交易处于自发分散状态、交易规则不健全、政府的服务和监管不完善、交易信息不对称等与完善现代市场体系不平衡、不适应、不协调的问题比较突出,必须通过改革加以解决。
宁波，全国国有土地二级市场28个试点城市之一。在土地二级市场试点批复之初，就已明确既要发挥市场这只“无形之手”资源配置的决定性作用，又要发挥政府这只“有形之手”的精准定位。
2017年8月12日，宁波市政府办公厅印发《浙江省宁波市关于完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场试点实施方案的通知》，标志着宁波市试点工作全面拉开序幕。
宁波市政府成立二级市场试点的领导小组，宁波市国土局亦成立市国土资源系统试点工作领导小组，并建立了市土地二级市场试点工作部门联席会议机制。
伴随着机制建设的完成，一系列配套政策相应起草。简称为“2+X”的配套政策中，“2”为《宁波市国有建设用地使用权转让、出租、抵押管理暂行规定》和《宁波市国有建设用地使用权二级市场交易规则》。“X”的组成有：《宁波市土地二级市场交易权籍调查前置管理办法》《宁波市工业、仓储和科教用地分割转让暂行规定》《宁波市不动产抵押管理细则》《宁波市国有建设用地使用权租赁收益征收管理规定》《宁波市国土资源局、中国人民银行宁波市中心支行关于建立不动产登记信息共享机制的通知》等。
按照建立“产权明晰、市场定价、信息集聚、交易安全”的土地二级市场的总目标，据初步统计，自宁波市土地二级市场试点工作启动以来，截至去年年底，全市共完成整宗土地转让交易710宗，面积10653亩, 交易金额86.8亿元；办理整宗土地抵押登记1832宗，抵押面积34488亩，抵押金额1043亿元。通过土地二级市场，在政府引导下为45家新引进企业解决了用地问题，涉及土地面积936亩；可增加固定资产投资133.3亿元。此外，由国土资源部汇编成册的全国31个土地二级市场典型案例中，宁波市有3个案例入选。
宁波，在土地二级市场试点工作上做了很多政策上的创新：全国首创的预告登记转让方式，破解了开发投资总额未达到25%，但又确需转让的难题，并被太原、武汉、南宁、天津市武清区等地借鉴；全国首例为民办学校办理土地使用权抵押登记，为民营资本投资社会事业起到了较大的推动作用；工业用地分割转让推进成效明显，名列全国前茅……自宁波土地二级市场试点工作开展以来，提出了十多条配套政策措施，并在创新实施过程中得到了国土资源部的认可。
镇海区破解了首宗民办学校教育用地抵押登记融资难题。宁波赫威斯肯特学校是位于宁波市镇海区骆驼街道的一所民办学校,学校因融资困难申请教育用地及在建建筑物蕞高额抵押，抵押金额2.2亿元。宁波国土资源局镇海分局根据国土资源部批复，实施方案以《物权法》为依据，为学校办理了抵押登记，对民营资本投资社会事业起到了较大的推动作用。
余姚市在全国首创以预告登记转让的方式来探索实施未完成开发投资总额的百分之二十五以上的国有建设用地使用权转让，预告登记证明可作为办理相关建设审批手续的依据。宁波力汇新材料有限公司在2014年取得位于余姚河姆渡镇罗江村的一幅国有建设用地使用权，面积为6596平方米，用途为工业用地，由于多种原因，一直未开发建设。宁波佰钢机械制造有限公司由于企业经营势头良好，需要扩大经营场地，经双方沟通，宁波力汇新材料有限公司愿意将该幅土地转让给宁波佰钢机械制造有限公司，按照“先投入后转让”的原则，在签订土地二级市场交易合同后，依法办理预告登记，待开发投资总额达到法定要求时，再依法办理不动产登记。
宁海县积极开展工业用地分割转让试点，制定了《宁海县推进存量土地分割转让专项试点实施方案（2017-2019）》，研究分割转让办法，明确分割条件，规范分割流程。目前已分割转让空闲的存量土地12宗，土地面积358.6亩。宁海久业包装材料有限公司，土地用途为工业用地，该企业连年亏损，为减轻负担，向国土部门提出要求申请分割转让，将空置的厂房转让给宁海金久包装材料有限公司。国土部门收到申请后，征求了消防、环保、住建、规划等部门意见，会审后同意分割转让。分割转让后宁海久业包装材料有限公司用地面积16620.6平方米，宁海金久包装材料有限公司用地面积9869.6平方米。目前，通过分割转让宁海久业包装材料有限公司盘活了公司资金，宁海金久包装材料有限公司也已投入生产。
宁波保税区加强司法处置土地的沟通衔接，通过政府合理引导，实现空置土地的定向流转和低效再开发。宁波保税区（出口加工区）原寰宝能源地块因债务问题被中国银行股份有限公司宁波中山支行起诉拍卖。宁波保税区积极与市中级法院沟通衔接，在宁波市国土资源局保税区分局的建议下，宁波市中级人民法院将产业准入条件纳入到土地司法拍卖公告。在二次流拍后，管委会组织与政府建立了战略合作框架协议的银亿商贸有限公司于第三拍卖时竞买成功，间接实现政府对低效利用土地的优先回购。银亿商贸有限公司在取得地块土地使用权后按计划开发利用，在原有基础上新增42000平方米建筑，使地块整体容积率提升至0.8以上，建成后主要建筑物用于其旗下全资子公司宁波保税区凯启精密制造有限公司从事汽车变速箱及离合器壳体生产。
世间万物，变动不居。一场有关土地二级市场试点的创新工作正在甬城大地上如火如荼地展开。
浙江是二级市场交易极为活跃的省份。据不完全统计，这些年全省转让土地的面积占到同期供应土地总量25%以上。
如何让土地二级市场脱离无序发展，逐渐成为城市用地市场的主流之一？如何规范二级市场的交易环节，让线下盲目性交易进入到“有形”的土地市场？这当中，建立一个公共交易平台尤显迫切。
为促进土地要素流通顺畅、提高存量土地资源配置效率，根据浙江省国土资源厅信息中心的要求，宁波市积极搭建土地二级市场供需信息发布和集聚的平台，促进土地流转开发。
宁波市国土资源局负责人表示，建立土地二级市场公共交易平台，有利于共享土地二级市场信息资源，让符合土地二级市场转让的土地，进入到有形的土地交易市场，提高交易的透明度，使得土地二级市场能在“公开、公平、公正”的环境里进行交易，充分体现土地的价值，实现国有资产的保值增值。余姚市建立“土地超市”以来，已登记104宗土地转让信息、44宗需求信息，已促成33宗交易，土地面积736.33亩,成交金额2.1亿元。
与此同时，宁波国土着手准备通过构建土地市场价格体系和监管机制，利用土地市场网上交易平台和大数据分析技术，研究建立“宁波土地市场指数体系”。
在市场机制作用尚不完全充分的情况下，大数据应用能够精准反映土地市场动态和冷热，将有助职能部门在土地资源配置上作出科学决策，并有助土地二级市场提高效率、产业升级。同时结合浙江省“蕞多跑一次”改革要求，拟定的二级市场转让权力事项清单，明确了办理依据、受理材料、工作流程等内容。
宁波，这座崇尚创新的丝路海埠城市，立足新时代，试点先行，探索实践，在土地二级市场上改革创新的成果正在清晰呈现。
1.首次明确土地转让的范围。《宁波市国有建设用地使用权转让、出租、抵押管理暂行规定》中明确，各类导致国有建设用地使用权转移的行为都属于转让。
2.明确转让条件。宁波市首次明确划拨土地转让的程序，规定划拨土地用途符合《划拨用地目录》的，可不补缴出让收入，直接办理不动产转移登记手续。此外，首次明确作价出资（入股）和授权经营方式方式取得的国有建设用地使用权转让政策，明确经依法批准补缴土地出让收入后，其土地取得方式一律变更为出让。此举填补了法律法规层面对这一规定的空白。
3.探索未达到开发投资总额要求的土地有条件转让。宁波市提出的以“预告登记”方式办理转让，待开发投资总额达到法定要求时，再依法办理不动产登记的做法，在不突破相关法律规定的前提下，破解了“未完成开发投资总额的百分之二十五以上的国有建设用地使用权不得转让”的难题，在全国属于首创。宁波市二级市场试点工作启动以来，全市共有8宗土地以预告登记方式办理转让，土地面积112.75亩，预计可增加投资3.0亿元。
4.允许分割转让。试点政策从盘活低效存量土地的角度出发，允许工业、仓储和用于科研的科教用地经批准后分割转让，有利于提高土地的利用效率。
5.鼓励城镇低效用地再开发。宁波市明确市场主体通过收购相邻多宗地块（包括有合法手续的空地）进行集中开发利用的，可以不再办理转让过户手续，此举节省了大量的税费。同时明确联合再开发的，地块开发完成后可以按照再开发方案约定的比例将产权分割登记到联合体成员名下（或分割转让到股东名下）。2017年宁波完成城镇低效用地再开发项目339个，土地面积15656亩，完成省里下达任务的216.2%。宁波，在全省低效用地再开发年度考核中排名头部。
6.实施政府优先购买。首次明确了政府优先收购的指导价格下限，为土地储备机构实行优先收购权提供了依据。在土地利用总体规划划定的城镇扩展边界范围内，城乡规划已经确定土地用途改变为经营性用地（工业用地除外）的国有建设用地转让和司法处置的，以及转让价格低于近3年同土地等级同类用途土地一级市场平均出让价格70%的国有建设用地，政府可以实施优先购买权。同地段同类用途平均出让价格由市物价局会同市国土资源局统一测定公布。
7.落实好国家税收优惠政策。加强宣传辅导，对符合国家政策条件的转让行为，鼓励纳税人用足用好税收优惠政策；对土地及其地上建筑物一并交易行为涉及土地增值税的，如确实不能按实清算的，可以实行核定征收，核定征收率原则上按5%执行。
8.加强划拨土地出租管理。按照国家法律法规规定，划拨土地出租的，应当向政府缴纳土地出租年收益金，但是国家层面尚未制定具体实施办法。宁波市的试点政策明确了依法应当实行有偿使用的划拨土地使用权，可以办理出让手续;不办理出让手续的，应当向主管部门或其指定机构申报备案出租情况，包括出租面积、用途、租金、租期等，并缴纳土地出租年收益金。申报主体暂时限定为政府机关、企事业单位及社会团体组织，自然人出租不需申报。国土资源部门将负责出租收益金的计征，财政部门负责出租收益金的收缴、管理和分配。
9.完善土地抵押机制。宁波市土地二级市场试点工作首次明确自然人、企业均可作为抵押权人依法申请以建设用地使用权及其地上房屋等建筑物、构筑物所有权办理不动产抵押登记，突破了《担保法》等对非金融机构设定抵押权的限制。同时，首次规定自然人、法人或其他组织取得的科教、医卫慈善等公共管理与公共服务用地可以设立抵押权。
10.明确涉地司法处置的要求。宁波市首次明确了对于司法处置涉及建设用地使用权转移的案件，涉及净地转移、在建工程转让的，应重新约定开发建设期限和履约条款，加强合同履约监管。同时，首次明确司法处置涉及闲置土地、开竣工违约的，如《协助执行通知书》未明确处置要求，不再另行处理。为国土部门妥善处置因司法处置原因需要重新约定地块的开竣工问题提供了依据。
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